黄锋律师亲办案例
“飞地”权属争议的界定及其法律认定
来源:黄锋律师
发布时间:2015-03-27
浏览量:3365

插花地又称飞地、嵌地,泛指隶属于某一行政区管辖,但不与本区毗连,或者虽与本区毗连,但位于其他行政区的土地。本文以毕节市某村民组与遵义市某县政府土地行政登记案为例,从主体、来源、性质等方面对土地权属的认定进行思考和探讨。

基本案情

20131111日,遵义市人民政府作出复议决定,决定维持遵义市某县政府(下称县政府)向遵义市某村民组(下称遵义村民组)颁发的集体土地所有证。20131121日,原告毕节市某村民组(下称毕节村民组)不服,认为被告县政府将其所有的位于遵义市境内的308.38亩土地山林违法颁证给第三人遵义村民组所有错误,遂起诉至遵义市中级人民法院,请求撤销被告向第三人颁发的集体土地所有证。被告辩称,争议土地在该县境内,受其管理,插花地没有记载,颁证事实清楚、证据充分、程序合法;原告的起诉已超过诉讼时效,请求驳回原告请求。第三人辩称,争议土地归其所有,颁证合法,1982年政府还颁发了承包证,耕管至今。

律师意见

本所律师接受原告毕节村民组委托后,向法院提出以下意见:1、原告拥有土地权属凭证,是集体所有权人,被告向第三人颁证错误;2、第三人无土地权属来源证明,县政府颁证前未组织双方指界和公告,被告擅自涂改地籍调查资料,颁证严重违法;3、被告复议期间收集的证据依法应排除;4、原告经国土厅告知才知道颁证,原告起诉未超过时效;5、原告土改证包含争议土地,插花地无面积和性质的限制。

裁判要点和结果

遵义市中级人民法院认为,原告毕节村民组一直寻求处理纠纷,起诉未超过时效。被告县政府颁证仅适用土地管理法不当,且未安排双方指界和公告,违反法定程序。被告县政府颁证包含原告毕节村民组的土地,侵犯了他人的合法权益。故,判决撤销被告县政府颁发的集体土地所有证。

宣判后,被告县政府和第三人遵义村民组认为,原告毕节村民组起诉超过时效,村民组没有主体资格。地籍调查资料涂改系工作失误,插花地只是零星土地,争议土地归遵义村民组所有。原判决认定事实不清、程序违法、适用法律不当,遂向贵州省高级人民法院上诉。贵州省高级人民法院认为,县政府未组织遵义村民组与毕节村民组指界和公告,颁证程序违法,土地权属不清,原判决正确。故,判决维持原判。

法律解析

一、土地权属争议案件与行政区域边界争议案件的区别

土地权属争议案件在办理过程中,通常需要对各个所有权主体所拥有土地的边界进行界定,以确定权利的范围,因此容易与行政区域边界争议案件发生混淆,而行政区域边界争议案件则不属于人民法院受理案件的范围。

《土地权属争议调查处理办法》第2条规定“本办法所称土地权属争议,是指土地所有权或者使用权归属争议。”,《行政区域边界争议处理条例》第2条规定“本条例所称的边界争议是指省、自治区、直辖市之间,自治洲、县、自治县、市、市辖区之间,乡、民族乡、镇之间,双方人民政府对毗邻行政区域界线的争议。”。据此,土地权属争议的对象是,土地所有权或者使用权,而非行政区域界线。此外,土地权属争议的主体是单位、个人,而边界争议的主体是各级人民政府。

本案中,土地所有权争议的双方都是村民组,且都未对两县人民政府签订的行政区域界线协议提出异议。故该案依法属于人民法院受理和审判的范围。

二、村民小组是否有主体资格,与案件是否具有利害关系

《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地……已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;”,《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第4条规定“把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体:属于村民小组集体所有的土地应当由……村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。”据此,村民小组是集体土地所有权的主体。

另外,争议土地所处的地名,经地名志证明,县政府曾在该地建城,争议土地跨越行政区,与颁证的土地相互重合、交叉,县政府的辩称没有法律依据,毕节村民组与案件具有利害关系。

三、申请土地登记应当提供的文件资料和法定的颁证程序

(一)申请集体土地所有权登记应当提供的材料

《土地登记规则》第10条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记,必须向土地管理部门提交下列文件资料:()土地登记申请书;()单位、法定代表人证明,个人身份证明或者户籍证明;()土地权属来源证明;()地上附着物权属证明。”。

实践中,土地权属来源证明包括1、土地房产所有证等;2、实施《农村人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有的证明材料;3、无法提交12项材料的,应当提交土地权属来源及演变的书面报告以及具结保证书,并经乡镇、村两级盖章确认。

本案中,县政府的土地登记资料里,仅有遵义村民组所属镇政府出具的1份证明,无土改证、收归集体所有的证明,也无土地权属来源及演变的书面报告以及具结保证书。而毕节村民组能够提供争议土地的土改证、收归集体所有的证明以及土地承包档案等证据。故,毕节村民组是争议土地的所有权人,遵义村民组无土地权属来源证明,县政府颁证错误。

(二)颁发集体土地所有权证应当履行的法定程序

行政机关颁发集体土地所有权证的程序为:申请-受理-地籍调查-权属审核-公告-注册登记-颁发证书。

1、《土地登记规则》第13条规定“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。”、第63条规定“任何单位和个人不得伪造、擅自涂改和复制土地证书、土地登记文件资料。”,《集体土地所有权调查技术规定》2.3.2规定“调查时须由调查员会同双方指界人共同到现场指界。”。据此,地籍调查应当通知相邻的双方指界,且不得擅自涂改地籍调查资料。

2、《土地登记规则》第15条规定“经土地管理部门审核,对认为符合登记要求的宗地予以公告。”。据此,政府颁证前应当将土地所有者的名称、地址、性质、面积、座落,以及异议的期限、方式等进行公告,以保护利害关系人的合法权益。

本案中,毕节村民组与遵义村民组虽不属于同一行政区,但土地界线相邻,依法应当指界,但县政府颁证前未组织双方指界,权属审核后也未依法进行公告,严重损害了毕节村民组的合法权益。此外,土地权属界线协议书的“调查日期”与“调查人(调查员)”栏均有大量涂改,证明县政府颁证前未作地籍调查,是将过去资料修改后,冒充已完成地籍调查。故,县政府颁证严重违法。

四、行政界线、勘界资料能否作为确定集体土地所有权的依据

1996812日,国务院《关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》要求,省、县两级政府开展行政区域界线勘定,原则上要与自然资源权属相一致。必须分开的,要明确跨越边界线的自然资源权属。

本案中,遵义市某县政府与毕节市某县政府达成《行政区域界线协议书》,约定两县边界的插花地、插花林不受勘界影响,管辖和权属不变,但未明确插花地、插花林的范围和权属。据此,仅凭行政界线、勘界资料,以及一方政府的单方规划,均不能作为确定集体土地所有权的客观依据。

五、插花地的面积和土地的性质是否存在法律上的限制

本案中,县政府辩称,争议的插花土地仅有几亩、十几亩,属于零星分布的土地,系石崖下的河滩地。而根据毕节村民组提供的土改证、土地承包档案等证据证明,争议土地面积为308.38亩,土地性质为耕地。此外,政府现行出台的文件以及相关法律法规,都未对插花地的大小,土地的种类和性质作出明确规定。故,县政府的辩称没有法律依据,插花地的面积和土地的性质不存在法律上的限制。

六、复议、诉讼期间收集的证据能否作为颁证合法的依据

《行政复议法》第24条规定“在行政复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”,《行政诉讼法》第35条规定“在诉讼过程中,被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”。

本案中,县政府复议期间,违法向遵义村民组村民收集证言、笔录等证据。该证据系颁证后,复议、诉讼期间违法收集的证据,依法应当排除,不能作为县政府颁证合法的依据。

七、如何确定土地行政登记案件相对人诉讼时效的起算点

土地权属登记,在未公告情况下,除登记机关、申请人以外,其他单位或者个人,很难知道是否存在具体行政行为,以及具体行政行为的内容。

本案中,毕节村民组多年来不停向有关部门要求解决与遵义村民组的土地权属纠纷,但有关部门均未告知争议土地已经颁证。直至2013523日,国土厅函告毕节村民组后,毕节村民组才知道争议土地已经颁证,并提起复议、诉讼。

《行政复议法》第9条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;”。据此,毕节村民组于2013523日知道权利被侵犯,应当以该时点作为诉讼时效的起算点,而不是2003年颁证时,毕节村民组起诉未超过时效。

后记

本案历时3年,本所律师承办后,多次到毕节、遵义两地调查取证,案件经过土地权属争议调查、土地确权、行政复议、行政诉讼等诸多程序,最终撤销了县政府颁发的集体土地所有权证,该案是贵州省近年来争议面积和影响力较大的土地行政登记案件。该案反映出,部分行政机关在土地登记过程中,管理方式粗放,未严格按照法律规定的条件和程序颁证,从而导致颁证错误。希望通过本案的司法裁判,能进一步改变行政机关的工作方式,真正实现依法行政、依法治国。

(贵州贵达律师事务所 黄锋)

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